伴随着我国经济社会的发展以及在党中央、国务院就深入推进新型城镇化建设作出了一系列重大决策部署下，我国城镇化水平快速提高，国家统计局数据显示，2017年末，我国城镇化率为58.52％。

城镇化发展对于我国在扩大内需，提高生产效率，促进要素资源优化配置，增强经济辐射带动功能、提高群众享有的公共服务水平等方面发挥着重大作用，在城镇化发展的过程中，各地出现了“村改居”的热潮，“村改居”也成为政府推进城镇化建设的重要工作之一。

在此过程中，也发生了部分地方政府通过“村改居”后直接将集体土地转为国有土地的行为……

什么是“村改居”

所谓“村改居”，简单理解就是农村户口改为居民户口的行为，也就是所谓的‘农转非’，村委会改为居委会或社区委员会。

“村改居”的法律依据

关于“村改居”的法律依据，我国《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年11月4日施行，2010年10月28日修订）、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1990年1月1日起施行）对“村改居”的条件作了原则性的规定。

由于“村改居”涉及到基层组织建设（撤销行政村建制，建立社区居委会）、集体土地处置（行政村建制撤销后，农村集体土地原则上依法征用，转为国有）、集体资产处理（行政村建制撤销后，村集体资产仍属原村集体经济组织所有，组织清产核资，界定村集体资产享受对象等）、集体房产和村民住宅处理、村民农转非、市政设施建设和管理、社保及群团组织关系理顺等问题，是一项庞大复杂的系统工程。各地在推进“村改居”的过程中，对村改居的实施条件、资产处置、社保保障等方面均出台具体的指导意见。（如：广东省东莞市人民政府印发东莞市关于“村改居”工作若干问题的指导意见的通知（东府〔2004〕149号，二〇〇四年五月十四日）

“村改居”后，土地是否理所当然从集体转为国有？

答案是否。集体土地转为国有土地的唯一途径是征收。

附相关政策

• 我国《宪法》和《土地管理法》均规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。依此规定，征地是集体土地向国有转化的唯一途径。即通过依法征地完成“村”范围内集体土地的国有化，而不是通过“村改居”自然转为国有土地，更没有规定通过改变农民身份和农村集体经济组织的性质而改变土地所有权的性质。

  
  

• 《土地管理法》第45条明确规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”只有省级政府和国务院才有权批准征收集体土地。县级政府批准撤村建居行为，不足以导致集体土地自动转变为国有土地。

• 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年07月29日第二次修订），第二条 下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

  
  

  依据《土地实施管理条例》第二条第五项目“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”，很多地方通过撤村建居、撤村改居，实现了将集体土地转变为国有土地的目的。

  
  

  （然而撤村建居、撤村改居只要县级政府就能进行批准，因此实际上是县级政府就将大批的农民集体所有的土地变成了国有土地。与土地管理法中征收需要由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准相违背）

• 2004年10月，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）第10条明确规定，禁止擅自通过"村改居"等方式将农民集体所有土地转为国家所有；

• 2005年4月，国务院法制办公室、国土资源部特别就《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作出解释（国法函【2005】36号）“一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。二、本解释自公布之日实施。”

• 2007年12月国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》重申严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。

• 2011年，国务院办公室发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》进一步明确，禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地。

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